Проблемы внедрения цифровых технологий в государственное управление и формирования умного правительства

Введение

В последние десятилетия в мире происходят масштабные цифровые преобразования, описываемые как четвертая промышленная революция в истории человечества. Эта революция характеризуется технологическими инновациями и платформами информационного общества, кардинально меняет различные аспекты современной жизни. Органы государственной власти также играют важную роль в этой революции. Они сталкиваются с проблемами регулирования, различными барьерами и предубеждениями, которые связаны с цифровой трансформацией, взаимодействием с гражданами в среде высоких технологий.

Стремительное развитие информационных и коммуникационных технологий обуславливает быстрый переход к цифровой трансформации в государственных услугах во всем мире.

Использование информационных технологий с целью улучшения качества предоставления государственных услуг имеет основополагающее значение для миссии правительств во всем мире.

Российская Федерация пошла по пути цифровизации еще в начале 2000-х гг. и до сих пор продолжает вести данную политику. Одним из наиболее ранних проектов по цифровизации государственного управления была ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)». На сегодняшний день реализуется стратегия развития информационного общества, принятая Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы». Актуальность вопросов применения цифровых технологий в государственном управлении подтверждается научными исследованиями. К примеру, в 2019 г. консалтинговая компания BCG огласила результаты исследования уровня использования цифровых государственных услуг странами мира, согласно которым Россия вошла в первую десятку стран, а также заняла третье место по темпам роста использования цифровых технологий[1]. В связи с этим первостепенной задачей органов государственной власти становится обеспечение безопасности, эффективности и удобства использования цифровых технологий.

Целью статьи является обобщение зарубежного опыта формирования Умного Правительства, проблем внедрения цифровых технологий в государственное управление, формирования Умного Правительства и определение возможных путей решения этих проблем.

Степень разработанности проблемы

Вопрос применения цифровых технологий в государственном управлении, его преимуществ и недостатков, активно освещается в научной среде. Одни исследователи рассматривают практики использования цифровых технологий в наиболее развитых странах, другие концентрируют свое внимание на процессе цифровизации в Российской Федерации.

О.Г. Кириллова описала основные цифровые технологии в государственном управлении, выделила наиболее активно используемые технологии и рассмотрела «преимущества их интеграции в систему органов власти» (Кириллова, 2022).

О.Н. Афанасьева, А.М. Авдеева (Афанасьева, Авдеева, 2022) рассматривают особенности и перспективы применения платформы ГосТех в России, потенциальные сложности ее развития. О.Н. Афанасьева, М.А. Май, К.А. Скляров (Афанасьева, Май и Скляров, 2023) исследуют проблемы цифровых технологий в государственном управлении и цифровые инструменты в рамках Умного Правительства.

З.В. Герасимчук и И.С. Баранова (Герасимчук, Баранова, 2020) более подробно исследовали вопрос применения цифровых технологий в период кризиса, вызванного эпидемией вируса COVID-19. Они выявили основные направления цифровой трансформации, выделили направления, наиболее подверженные кризисам, и предоставили возможные пути избегания данных кризисов.

В.А. Яковлев-Чернышев рассмотрел «организационно-правовые аспекты цифровизации государственного управления в Российской Федерации» (Яковлев-Чернышев, 2021). Автор выявил основные риски, связанные с данным процессом, сгруппировал их и дал рекомендации по их минимизации.

В статье В.П. Кириленко и А. Фотопулу (Кириленко, Фотопулу, 2019) раскрываются такие понятия, как цифровое государство (digital state) и электронное государство (e-government), возникающие в результате цифровой трансформации государственной власти. Авторами описываются необходимые этапы построения цифрового правительства и наиболее серьезные проблемы, которые могут возникнуть в процессе реализации организационных мероприятий.

Зарубежные ученые, развивая понятие «цифровая трансформация» как процесс трансформации, вызванный потенциалом цифровых технологий (Moser-Plautz, Schmidthuber, 2023), предлагают обзор организационных аспектов работы государственных служащих, которые будут в перспективе затронуты цифровой трансформацией.

Зарубежные исследователи также активно предлагают работы по цифровизации в государственном управлении, рассматривают влияние устаревших систем на цифровую трансформацию в европейском государственном управлении, приходят к выводу, что понимание уровня сложности трансформации устаревшей системы имеет решающее значение для решения возникающих в процессе проблем (Irani et al., 2023); изучают возможности создания общественной или дополнительной ценности посредством предоставления государственных цифровых услуг с точки зрения гражданина (Luna et al., 2024); используют концепцию общественной ценности как меры успешности услуг цифрового правительства с точки зрения гражданина (Buyannemekh et al., 2024); применяют подход, основанный на стартапах, для цифровой трансформации в государственном секторе (Venson, da Costa Figueiredo and Canedo, 2024).

Среди зарубежных трудов присутствуют модели для анализа механизма, в котором процессы цифровизации в государственном секторе оказывают влияние на поведение, производительность и ценности государственных организаций (Vigoda-Gadot, Mizrahi, 2024), а также работы, выявляющие и подтверждающие влияние преднамеренного невежества государственных служащих на цифровую трансформацию государственного сектора (Crusoe, Magnusson and Eklund, 2024), исследования, ориентированные на выявление связи цифровых, коммуникационных и внутрипредпринимательских компетенций с готовностью государственных служащих к работе в будущем (David и др., 2024). Ученые рассматривают восприятие государственными служащими и готовность использования искусственного интеллекта в государственном управлении (Ahn, Chen, 2022).

В последнее время в государственном управлении стали более распространенными такие направления исследований как искусственный интеллект, машинное обучение и метавселенная. Так, (van Noordt, Tangi, 2023) демонстрируют, что различные компоненты возможностей искусственного интеллекта необходимы для успешной разработки и применения технологий искусственного интеллекта в государственном управлении, включая материальные, нематериальные и связанные с человеком факторы; (Hong, Kim, Kwon, 2022) изучают факторы, определяющие цифровые инновации в государственном секторе; (Lnenicka et al., 2024) отмечают, что метавселенная обеспечивает среду виртуальной реальности, в которой можно выполнять действия без физического посещения интересующих мест, включая органы государственного управления.

Понятие и основные виды цифровых технологий

Цифровые технологии широко востребованы обществом, активно применяются в бизнесе и государственном управлении из-за высокой эффективности и скорости решения поставленных задач. Само понятие цифровых технологий трактуется авторами по-разному в зависимости от сферы применения.

К примеру, Н.А. Стебихова и О.В. Гудкова (Стебихова, Гудкова, 2018) дают следующее определение: «Цифровые технологии – это основанная на методах кодировки и передачи информации дискретная система, позволяющая совершать множество разноплановых задач за кратчайшие промежутки времени».

«Цифровые технологии — это технологии, которые являются продуктами, созданными с помощью вычислительной техники и соответствующего программного обеспечения и не отделимы от них». Данная трактовка приведена Е.М. Канищевой и Е.С. Беляевой в (Канищева, Беляева, 2021).

Оба определения содержат информацию о специфике процесса создания информационных технологий, однако первое акцентирует внимание на преимуществах ИТ, а второе – на особенности их функционирования.

Существует множество видов цифровых технологий, и все они в той или иной степени могут быть полезными для цифрового государства. Е.М. Канищева выделяет семь видов цифровых технологий (рисунок 1).

Рисунок 1. Виды цифровых технологий

Figure 1. Types of digital technologies

Источник: Канищева, Беляева, 2021

В государственном управлении на данный момент наиболее активно применяются следующие цифровые технологии:

• большие данные (Big Data) – массивы данных, классифицируемые по определенным признакам и используемые для принятия управленческих решений. «Примером использования больших данных на федеральном уровне государственного управления является учет налоговых поступлений, при котором государству необходима высокая скорость получения и обработки информации» (Кириллова, 2022);
• системы распределенных реестров (блокчейн) – базы данных, создающиеся и изменяющиеся большим количеством пользователей данной сети. Каждый участник имеет индивидуальный ключ, обеспечивающий безопасность хранящейся в сети информации, и вносит индивидуальные данные о собственных активах;
• искусственный интеллект – интеллектуальные машины или компьютерные программы, способные имитировать человеческий интеллект и выполнять человеческие функции;
• интернет вещей (Internet of Things, IoT); цифровая прослеживаемость; квантовые коммуникации – технологии, обеспечивающие построение вычислительных систем.

Таким образом, наиболее часто цифровые технологии применяются для обработки больших массивов персональных данных граждан и организаций.

Зарубежная практика

Цифровые технологии используются в управлении государством уже давно. Россия имеет достаточно большой опыт и высокие темпы цифровизации, однако, как и во многих других аспектах, изначально она опиралась на зарубежный опыт, в основном, на страны Западной Европы, США и некоторые наиболее технологически развитые азиатские страны.

В США информационные технологии обеспечивают повышение эффективности работы органов государственной власти уже более 20 лет. Первые попытки включения цифровых систем в государственное управление были совершены еще в 1999 г. администрацией Президента США Клинтона. Для обеспечения эффективности цифровых технологий государство организовало масштабную работу по подключению граждан к интернету и открытию общего доступа к порталу государственных услуг. В 2001 г. была запущена президентская программа «Расширенное цифровое государство» (Кириленко, Фотопулу, 2019).

Законодательно обеспечение работы правительства цифровыми технологиями было урегулировано Законом «Об электронном правительстве» 2002 года. В рамках госструктур было создано Управление электронного правительства, которое возглавляет федеральный директор по информационным технологиям (Кириленко, Фотопулу, 2019). Однако, несмотря на значительные успехи, Правительство США все же имеет определенные проблемы, связанные с применением цифровых технологий. В первую очередь – это проблема отсутствия равного доступа к электронным порталам у граждан, также это дублирование операций, когда законодательно граждане обязаны заполнять и подписывать заявления и документы в бумажном виде. В таких случаях обращение через электронный ресурс теряет ценность.

Во Франции существует достаточно многочисленный административный аппарат и до сих пор не разрешена проблема бюрократизации всех сфер и уровней государственного управления. Поэтому цифровые технологии имеют важное значение для оптимизации работы органов государственной власти. Согласно Закону № 2016-1321 от 07.10.2016 г. «О цифровой республике (государстве) и другим НПА», Франция встала на путь информационной открытости, обеспечиваемой электронными порталами, сайтами и другими цифровыми технологиями (к примеру, Постановление министра экономики от 14.04.2017 г. «О публикации в формате открытых данных информации о государственных закупках») (Талапина, 2019). Во Франции у граждан также есть возможность обращаться за получением государственных услуг через портал mon.service-public.fr. В то же время, во Франции существует две проблемы, наиболее сильно замедляющие процесс цифровизации государственного управления: отсутствие всеобщего доступа граждан к сети Интернет и общий низкий уровень доверия населения к нововведениям, порожденный недостатком образованности в сфере цифровых технологий.

Сингапур по эффективности использования информационных технологий опережает многие страны. В частности, в стране успешно функционирует портал государственных услуг ecitizen.gov.sg, предоставляющий транзакционные услуги, услуги идентификации и т.д. Доступ в портал обеспечивается через получение цифрового удостоверения личности.

В Японии процесс цифровизации начался еще в конце 20 в., когда в 1997 г. была создана платформа WAN Kasumigaseki. Нормативным обеспечением служили закон № 144 от 06.12.2000 г. «О формировании передового общества информационно-телекоммуникационных сетей», программа e-Japan по построению цифрового государства. В настоящее время цифровые технологии в Японии применяются в сфере предоставления государственных услуг, налогообложения, торговли и других сферах. Также в Японии существует система онлайн-голосования, применяющая технологии блокчейн.

В Российской Федерации государственное управление продолжает непрерывно развиваться при помощи цифровых технологий. К примеру, происходят постоянные обновления работы портала государственных услуг в рамках Федерального проекта «Цифровое государственное управление» и национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». 18 января 2022 г. было объявлено о введении нового инструмента аутентификации пользователей портала – через систему биометрии. Данные мероприятия организованы для повышения безопасности персональных данных граждан.

Наблюдаются изменения в работе органов государственной власти, связанные с внедрением цифровых технологий в государственное управление. Однако практика показывает, что необходимо постоянное проведение корректирующих мероприятий по оптимизации и усовершенствованию процессов функционирования технологических нововведений.

Основные проблемы применения цифровых технологий

Цифровая революция формирует новые основы в обществе, которые органам государственной власти приходится учитывать. Хотя революция предопределяет демократические ценности и правила, она побуждает к усилению государственного регулирования и вмешательства с целью защиты общественного блага и общественных интересов. Появляется понятие «умное управление» или «интеллектуальное правительство» (Schedler, Guenduez and Frischknecht, 2019), подразумевающее новое направление отношений между правительством и гражданами, активизирующее внедрение инновационных цифровых инструментов и технологий, направленных на повышение эффективности государственного сектора. Появляются работы (Palmisano, Sacchi, 2024), подтверждающие, что цифровое взаимодействие граждан с органами государственного управления является смягчающим каналом и способствует сокращению неблагоприятного влияния неравенства на институциональное доверие, что является значительным положительным моментом для государственного управления, исследования, изучающие формирование общественного доверия путем цифровой трансформации Правительства (Virnandes, Shen and Vlahu-Gjorgievska, 2024).

 По мнению зарубежных ученых (Schedler, Guenduez and Frischknecht, 2019), существуют препятствия для работы «интеллектуального правительства»: отсутствие легитимности, правовых основ, согласованности политики, технической инфраструктуры, понимания затрат и выгод, инновационного потенциала. То есть авторы различают организационные и институциональные барьеры. Зарубежные авторы определяют ограничивающие факторы для долгосрочного применения искусственного интеллекта органами государственного управления: отсутствие внутренних технических знаний для обслуживания и обновления систем искусственного интеллекта, правовые проблемы при применении разработанных систем искусственного интеллекта, ограничение возможностей внесения изменений для поддержания работоспособности систем (van Noordt, Tangi, 2023)

Можно выделить несколько основных типов проблем цифровизации государства:

• неравномерное распределение цифровизации по областям и уровням управления,
• технологические проблемы,
• проблемы обеспечения информационной безопасности.

Неравномерность цифровизации уровней управления наглядно видна при более детальном рассмотрении национальных проектов по использованию цифровых технологий – большинство проектов и государственных программ являются общенациональными и реализуются на федеральном уровне. Процесс выполнения проектных планов в регионах затруднен из-за неравномерности их развития и недостаточного информационного обеспечения. В основном, проекты успешно реализуются в наиболее развитых регионах. Для решения данной проблемы рекомендуется обеспечивать все регионы необходимой информацией, предоставлять методические материалы при делегировании региональным органам государственной власти новых проектов и задач, а также проводить организационные мероприятия совместно с федеральными органами государственной власти для формирования единого понимания целей, стратегии цифровизации.

Технологические проблемы являются причиной низкой эффективности применения цифровых технологий и низкого уровня доверия граждан к инновациям. Данные проблемы должны решаться при помощи комплексного подхода: с одной стороны – оптимизация работы сайтов, объединение информационных систем, выполняющих смежные функции и унификация федеральных и региональных систем; с другой – обеспечение обучения как для госслужащих по работе с цифровыми технологиями, так и для населения по пользованию цифровыми системами, работе с личными данными и формированию запроса на оказание государственной услуги. Также необходимо обеспечить равный доступ граждан к цифровым услугам, включая население за чертой бедности и людей с ограниченными возможностями.

Проблема цифровой безопасности является одной из самых острых и требует повышенного внимания. Для минимизации негативного эффекта от кибератак важно организовать системы по оперативному реагированию на взлом и ограничению возможностей нападавшего. Для этого защита должна иметь несколько уровней и усиление в местах нахождения особо важных данных.

Также важно учитывать, что интеграция цифровой трансформации в государственное управление меняет социальные отношения между сторонами, участвующими в производстве и потреблении общественных благ и услуг, приводит к новым проблемам как на человеческом, организационном, так и на политическом уровнях. Это могут быть рост неравенства, снижение социальной мобильности, коррупция, дифференциация в охвате предоставления услуг, влияние на государственные рабочие места.

Заключение

Таким образом, можно утверждать, что применение цифровых технологий в государственном управлении повышает эффективность работы органов государственной власти на различных уровнях, а также улучшает взаимодействие между государством и гражданами. Создание цифровых платформ и перевод процессов G2G, G2C, G2B в цифровую среду стали наиболее актуальны в настоящее время (включая период пандемии с вынужденной самоизоляцией). Результатами исследования являются интерпретативный обзор имеющихся научных подходов по вопросам внедрения цифровых технологий в государственное управление, выявление особенностей зарубежного опыта формирования Умного Правительства. Также в статье определены такие проблемы цифровизации государства и формирования Умного Правительства, как неравномерное распределение цифровизации по областям и уровням управления, технологические сложности, вопросы обеспечения информационной безопасности. Данные проблемы нуждаются в оперативном решении на управленческом уровне для достижения действительно высоких результатов государственного управления. Предложены рекомендации по устранению проблем, например, обеспечение всех регионов информацией, предоставление методических материалов при делегировании региональным органам государственной власти новых проектов и задач, а также реализация организационных мероприятий совместно с федеральными органами государственной власти для формирования единого понимания целей, стратегии цифровизации и др.

[1] «Россия оказалась среди мировых лидеров по использованию цифровых госуслуг». РИА «Новости» 13.03.2019. URL: https://ria.ru/20190313/1551739374.html (дата обращения: 30.10.2022).